联邦主义是指：一个同时具有中央和地方决策过程的政府部门，通过它提供相关公共服务水平的选择，基本上根据相关辖区居民（以及其他可能涉及经营活动的人）对这些服务的需求决定。

该条要求对依法应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在编制时向可能受影响的公众说明情况，充分征求意见。这种回应既表现为附加理由的行政决定，有时更表现为对所获意见的分类回答。

/控制性详细规划草案报送审批之前，组织编制机关应当向社会公布该草案，可以采取座谈会、论证会、听证会以及其他形式听取公众的意见，改变了原来第21条规定的 制定城市规划，应当有组织地听取专家、市民和相关方面的意见的简单内容。郭杰：《轮完善城市规划法的若干问题》，载《理论界》2002年第2期第68页。唐春媛：《城市规划法治化探析》，载《福建政法管理干部学院学报》2000年第1期。该法律通过对总体规划和详细规划等城市规划的编制和决定权在各个行政机关之间的配置，从整体上表现出金字塔形和自上而下的行政权力运行体系。此后研发的中水回用工程获得了了2016年IWA国际水大会颁发的大奖。

这样的规划结果导致在狭小的空间里同时布局着两类土地用途类别不同的功能区。这反映出司法主张中具有向图1横轴右端强化的本性。[35] 以下简称2015年3月《指导意见》。

其中一审、二审法院均赞同权力清单有法律属性的裁判文书有2份，只二审法院赞同的裁判文书有10份，只一审法院赞同的裁判文书有11份。其次要依法划分，实现行政权力与行政职能部门配置的法治化，解决政出多门、标准不一、界分模糊等问题。对行政主体和行政相对人而言，清理规范后的权力清单会使他们行政法上的权利和义务发生变化，或增加减少，或改变行使权利、履行义务的方式，影响他们的实际权益，这在笔者研究的司法裁判文书中得到了充分体现。遵循法律保留原则，不突破立法界限，不规定应由上位法规定的内容。

[56]笔者认为此观点值得商榷。作者简介：黄学贤，法学博士，苏州大学王健法学院教授。

在定性权力清单基础上发展和完善权力清单制度，需要瞄准三大目标，解决重点问题：行政权力设置的正当性问题，行政权力与行政职能部门的科学配置问题，实践中权力清单不符合程序法治和实体法治的问题。2015年3月《指导意见》要求优化权力运行流程达到科学化、规范化程度，强调按照透明、高效、便民原则，制定行政职权运行流程图，切实减少工作环节，规范行政裁量权，明确每个环节的承办机构、办理要求、办理时限等，提高行政职权运行的规范化水平。[33] 以下简称成都《意见》。[21] 于琳琳：《地方政府权力清单的多维度诠释》，载《重庆社会科学》2015年第11期。

2009年4月27日成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》[33]，提出制定完善的行政权力清单，凸显权力清单四项功能，即清晰权责、严密程序、制约权力、公开权力。研究司法裁判文书，获知法院适用权力清单不积极，定性不明朗。第四种新型行政规范性文件说，承认权力清单具有一定的法律效力。第六种混合说，区分实然和应然状态，实然属于非正式法律用语的内部文本，应然属于法律用语的外部文本，即行政法律文件。

行政权力设立的正当性标准是防止市场失灵和政府失灵。从实然角度看，我国目前所提出的权力清单的概念应当是一个非法律用语，它更像是行政系统在日常行政工作中为了有效行使行政权而提出的一个对行政权范畴引起注意的概念[30]，目前情况下，权力清单不具有正式的法律形式，是内部文本，只在行政系统内部规范行政权的行使。

我们认为国务院部门权力清单应由国务院部门制定，报国务院批准。二是权力清单的内容涉及行政权力的重新配置，影响到有关法律中的权利与义务的分配，属于一种立法行为。

管权的制度包括权力清单制度。[64]三是强化监督和解释。协调二者关系，首先要提高清单法治化水平，增强规范性。[2] 蔡小慎，牟春雪：《我国地方政府权力清单制度实施现状与改进对策—基于30个省级行政区权力清单分析》，载《学习与实践》2017年第1期。[7] 参见黑龙江省高级人民法院（2016）黑行申547号行政裁定书。落实到具体任务时，要求全面梳理符合国家法律法规。

尽管理论上规章制定主体制定的权力清单可以是规章，但是从体现党和政府文件精神、有利于实施监督、实现治理目标、清单制定程序特点看，权力清单更适宜定性为行政规范性文件而不是规章。协调部分与整体的关系，保持内在一致性，也成为清单的内在要义。

从此阶段文件的功能要求和司法裁判实践看，权力清单的清理规范不是对法定行政权力的简单复制，而是赋予法定行政权力新内涵的有立法性质的过程。有的清单从未更新或动态更新不及时，与其他规范性法律文件不协调。

编制目的在于行政机关的自我控制，是行政系统基于行政权之当然权能对自我的革命，属于行政系统的主动作为，符合现代行政法自制的控权风格。有学者建议出台《权力清单条例》，全面规范权力清单的编制、公布和实施。

《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》再次要求清单制定主体优化流程，以清单形式公开管理流程。[3] 参见最高人民法院（2017）最高法行申8354号行政裁定书。[50]清单的调整和重构主要表现为三点：一是依据行政权力正当性标准，对法律法规进行立改废释，再根据法律法规变动情况调整更新权力清单。地方实践推动了党中央和国务院出台一系列文件推广权力清单制度，推广过程分两个阶段：第一阶段是权力清单制度的起步阶段，以2013年11月15日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[34]为标志。

要增加听证程序，听证程序作为沟通政府与公民之间的理性的桥梁，对于增强行政规范性文件制定过程的可接受性以及保障公民权利具有重要作用。[60] 规范行政规范性文件制定程序的规章主要有：国务院办公厅《关于加强行政行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》、国家税务总局《税收行政规范性文件制定管理办法》、《国家体育总局规章和行政规范性文件制定程序规定》、《广西壮族自治区行政行政规范性文件制定程序规定》、《上海市行政行政规范性文件制定和备案规定》、《湖北省行政行政规范性文件管理办法》、《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》等。

权力清单有法律属性和对外法律效力，在法律位阶上低于法律、法规和规章。从制定程序看，权力清单更适宜定性为行政规范性文件而不是规章。

权力清单与其他行政规范性法律文件之间，不是性质迥异的辅助与主体或标与本的关系[43]，而是同一法律体系中相互融合、协调一致、内在统一的关系。前者是行政复议机关审理复议案件的依据，审判机关审理行政案件的参照，审判机关经审查后对前者有选择适用权。

（四）解决权力清单不符合实体法治的问题 权力清单是行政规范性文件，应在法治框架内运行，合乎法治的理性和逻辑。清单应落实、细化上位法内容，弥补上位法规定不清的缺陷，确保行政机关权责界限分明。逾期拒不退出的，处五万元以上十五万元以下的罚款，并由颁发其资质证书的房地产行政主管部门吊销其资质证书。四、确定性质：权力清单宜定性为行政规范性文件 党中央和国务院关于推广权力清单制度的文件，其希冀目标和功能要求均把权力清单制度定性在法律制度范畴。

编制主体主要是国务院各部门和地方各级人民政府及其工作部门，因而属于具有规章性质的行政自制规范或不具有法源地位的其他行政自制规范。行政规范性文件 权力清单[1]制度在党和政府大力推动下，如火如荼在全国各地展开。

尽管法院没有明确权力清单具体法律属性，但从权力清单制定主体[5]看，权力清单应属于行政规范性文件。[39] 杨登峰：《正确认识政府权力清单与法的关系》，载《中国党政干部论坛》2016年第4期。

[13] 0303030303 3.没有定性评析权力清单的情形 法院没有评析权力清单有无法律属性的裁判文书有380份，具体情形详见表二。该案法院没有明确权责清单的具体法律属性，从清单制定主体[8]看，无法判断出清单是规章还是行政规范性文件。